De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 28 september 2016 uitspraak gedaan op het hoger beroep van een aantal woningcorporaties dat het niet eens was met de bijdrageheffing die zij moesten betalen in verband met de aan Vestia verleende saneringssteun. Kort gezegd vonden die corporaties dat het niet gerechtvaardigd was dat zij moesten meebetalen aan het afwikkelen van de onverantwoorde derivatenportefeuille die Vestia had opgebouwd. De corporaties meenden dat zij het geld dat ze aan de bijdrageheffing kwijt waren beter konden besteden aan het belang van de volkshuisvesting in hun eigen werkgebied. De Afdeling verklaart in haar uitspraak het hoger beroep van de corporaties ongegrond, zodat de zogenoemde Vestiaheffing verschuldigd blijft.

De uitspraak levert een aantal belangrijke lessen op voor de praktijk voor wat betreft het verlenen van saneringssteun en het opleggen van bijdrageheffingen aan corporaties. De belangrijkste lessen worden hierna op een rij gezet:

Staatssteun
De hoofdregel is dat heffingen niet onder de regels van het staatssteunrecht vallen. Dit is echter anders indien er sprake is van een zogenoemd noodzakelijkerwijs en dwingend bestemmingsverband tussen de heffing en de steunmaatregel. Volgens de Afdeling bestaat er zo'n verband tussen de saneringssteun en de in verband met die saneringssteun opgelegde bijdrageheffing. Dit heeft als consequentie dat, als de saneringssteun verboden staatssteun oplevert of er met betrekking tot de saneringssteun wordt gehandeld in strijd met het zogenoemde standstill-gebod, niet alleen de saneringssteun maar ook de heffingen terugbetaald moeten worden.

Diensten van algemeen economisch belang
Bij het verstrekken van de saneringssteun aan Vestia gold nog de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting. Op grond van deze regeling kon een toegelaten instelling uitsluitend voor saneringssteun in aanmerking komen voor een aantal specifiek in die regeling genoemde taken. Dit betreffen de zogenoemde DAEB-taken van corporaties. Een vergelijkbaar wettelijk systeem geldt vanaf 1 juli 2015 op grond van artikel 47 van de Woningwet.

De Afdeling stelt in de uitspraak vast dat de afwikkeling van de derivatenportefeuille van Vestia niet valt onder een van de DAEB-taken van corporaties. Dit laat volgens de Afdeling echter onverlet dat de saneringssteun in dit geval toch verleend kon worden. Redengevend daarvoor is volgens de Afdeling dat uit de toelichting op de tijdelijke regeling volgt dat de compensatie ook mag worden gebruikt voor het afwikkelen van werkzaamheden die tot gevolg hebben dat de corporatie zich niet of niet volledig kan bezighouden met de uitoefening van haar DAEB-taken.

Wij achten het waarschijnlijk dat de Afdeling onder de Woningwet, zoals die luidt vanaf 1 juli 2015, tot een vergelijkbaar oordeel zal komen.

Corporaties die een bijdrageheffing krijgen, kunnen de rechtmatigheid van de daarmee gefinancierde saneringssteun aan de orde stellen
Corporaties kunnen (in beginsel) niet worden aangemerkt als belanghebbenden bij besluiten, waarbij aan andere corporaties saneringssteun wordt verstrekt. Dat betekent dat zij tegen dergelijke besluiten geen bezwaar en beroep kunnen instellen. Dat betekent echter niet dat zij geen mogelijkheid hebben om de rechtmatigheid van de verleende saneringssteun bij de rechter aan de orde te stellen. De Afdeling oordeelt namelijk dat corporaties de mogelijkheid hebben om in de procedure over de bijdrageheffing ook de rechtmatigheid van de met die heffing gefinancierde saneringssteun aan de orde te stellen. De Afdeling vindt het daarbij van belang dat het een gevolg is van het solidariteitsstelsel dat de sanering van de financieel in de problemen geraakte woningcorporaties wordt gefinancierd door alle andere woningcorporaties en dat de beslissing om een woningcorporatie te saneren van invloed is op de oplegging en de hoogte van de bijdrageheffing.

Reden waardoor financiële problemen bij een corporatie zijn ontstaan, zijn niet relevant voor het toekennen van saneringssteun
De Afdeling oordeelt in haar uitspraak tot tweemaal toe dat de reden van de financiële problemen van de corporatie bij de vraag of saneringssteun kan worden verleend geen rol speelt. Dit is voor de praktijk een belangrijke constatering. Het wettelijk systeem met betrekking tot saneringssteun is, in de vanaf 1 juli 2015 geldende Woningwet, in grote lijnen vergelijkbaar met het daarvoor geldende systeem. Het is dus aannemelijk dat de Afdeling ook in nieuwe situaties tot eenzelfde oordeel komt. Onder verwijzing naar deze uitspraak van de Afdeling kunnen saneringscorporaties er in eventuele discussies met het WSW (dat in mandaat de saneringstaak uitvoert), op wijzen dat de oorzaak van de ontstane financiële problemen geen rol kan spelen bij de vraag of aan de betreffende corporatie saneringssteun kan worden verstrekt. Uit de praktijk ben ik ermee bekend dat dergelijke discussies in saneringstrajecten een belangrijke rol (kunnen) spelen.
 
Belangenafweging bij saneringssteun
De Afdeling maakt in deze uitspraak duidelijk dat het verstrekken van saneringssteun geen automatisme is. In dat verband wordt benadrukt dat sectorsolidariteit haar grenzen kent. Bij de vraag of saneringssteun kan worden verleend, moet van geval tot geval de afweging worden gemaakt of het volkshuisvestelijk belang met die sanering meer is gediend dan het mogelijke faillissement van die corporatie. De Afdeling acht derhalve het faillissement van een corporatie mogelijk en kennelijk onder voorwaarden zelfs een aanvaardbaar gevolg van het niet verstrekken van saneringssteun. Het is dus bepaald niet zo dat een saneringscorporatie zich zonder meer gegarandeerd weet van saneringssteun en er dus onder omstandigheden rekening mee zal moeten houden dat faillissement een optie is.

De Afdeling komt in dit specifieke geval tot de conclusie dat het volkshuisvestelijk belang met de sanering van Vestia meer is gediend dan wanneer aan Vestia geen saneringssteun zou zijn verleend. Daarbij acht de Afdeling onder meer van belang dat bij een faillissement van Vestia de voor de sector belangrijke zekerheidsstructuur (lees: indien de corporatie niet aan haar financiële verplichtingen kan voldoen, staan de minister, het WSW en uiteindelijk het Rijk en de gemeente borg voor voldoening van die financiële verplichtingen) wordt ondermijnd. In feite was Vestia "too big to fail". Ik merk op dat de afweging bij kleinere corporaties wellicht anders zou zijn uitgevallen, omdat het daar veel minder aannemelijk is dat de zekerheidsstructuur van het stelsel zou zijn ondermijnd indien geen saneringssteun wordt verleend en de corporatie uiteindelijk failliet gaat.

Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over dit blog? Neem dan contact op met gespecialiseerd advocaat Dennis van Tilborg.