AKD Header afbeeling AKD logo AKD print logo
ˇ

Vind direct uw AKD specialist

Vind direct uw AKD specialist

Het ontwerp-Klimaatakkoord: onderweg naar CO2-opslag (CCS)

Specialist Info Specialist Image LinkedIn

Eveline Sillevis Smitt

Advocaat, Partner

Omgevingsrecht, Bestuursrecht

​In het voorstel "Hoofdlijnen Klimaatakkoord" wordt "Carbon Capture and Storage" (CCS), als een reële overbruggingsoptie gezien om de ambitieuze CO2-reductiedoelstelling te halen. Dit is bevestigd in het ontwerp-Klimaatakkoord dat op 21 december 2018 door de Voorzitter Klimaatberaad, Ed Nijpels, aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is aangeboden.

 

Uitgangspunt is om de CO2-uitstoot in 2030 met 49% ten opzichte van 1990 te verminderen. Het ontwerp-Klimaatakkoord bevat maatregelen van de vijf sectortafels, waaronder de sector "industrie", om deze doelstelling te halen.

 

Op 21 december 2018 heeft de Minister van EZK dit ontwerp-Klimaatakkoord naar het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) toegezonden. Het PBL rekent de verwachte reductie in CO2-uitstoot door en het CPB de budgettaire effecten.

 

Daarna zal worden bezien of het ontwerp-Klimaatakkoord zal moet worden aangepast of kan worden gefinaliseerd.

 

CCS en het ontwerp-Klimaatakkoord

De Industrietafel staat een programmatische aanpak voor waarbij alle bedrijven in Nederland een taak krijgen om CO2-reductieplannen te maken en uit te voeren. Voor alle bedrijven worden CO2-reducerende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaren of korter verplicht. Voor bedrijven met een gering energieverbruik zal worden gewerkt met een erkende maatregelenlijst en een CO2-informatieplicht. Voor bedrijven die de hoogste broeikasgasemissies veroorzaken zullen sectorklimaatafspraken worden gemaakt om CO2-reductieplannen op te stellen en uit te voeren op straffe van een malusheffing. Indien nodig zal dit alles wettelijk worden vastgelegd.

 

Verder wordt CCS zowel door de industrie als de Rijksoverheid gezien als een noodzakelijke activiteit om de 2030-doelstelling te halen. Tevens wordt aangegeven dat de Nederlandse industrie in 2050 klimaatneutraal produceert en tegen die tijd "Carbon Capture Usage" (CCU), het hergebruik van CO2, een belangrijk deel van de productie uitmaakt. 

 

In het ontwerp-Klimaatakkoord worden wel eisen gesteld aan CCS. CCS mag alleen worden gerealiseerd ondergronds in zee. CCS mag structurele ontwikkelingen van alternatieve klimaatneutrale technieken voor CO2 emissiereducties niet in de weg staan. De SDE++ subsidie mag alleen voor CCS-projecten worden benut die bijdragen aan reductiedoelstellingen die passen in de transitie naar CO2-neutraliteit in 2050 zoals dat zal blijken uit een goedgekeurd CO2-transitieplan. Dit kan worden beoordeeld zodra de CO2-reductieplannen beschikbaar zijn. Dat goedgekeurde reductieplan zal als subsidievoorwaarde worden vastgelegd. De benodigde infrastructuur wordt uiterlijk medio 2019 door de industrie in kaart gebracht. Verder zullen er strenge eisen gelden voor de veiligheid en het voorkomen van lekken uit de opslaglocatie. Opslaglocaties zullen onderworpen zijn aan specifieke monitoringseisen. Monitoring van de opgeslagen CO2 is nodig om aan te tonen dat de situatie stabiel is, zoals overigens ook vereist onder de Mijnbouwwet. Verder legt het Rijk de termijnen voor verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid vast in de opslagvergunning. De industrie en het Rijk hebben afspraken gemaakt om bepaalde aspecten die nodig zijn om CCS succesvol te realiseren, nader te onderzoeken. Denk daarbij aan financiering en aansprakelijkheden. Het Rijk heeft opdracht aan EBN (in samenwerking met de Geologische dienst van TNO) verstrekt om de geschiktheid van lege offshore gasvelden voor CCS in kaart te brengen. Tot slot zal de Nederlandse regering zich inzetten om wet- en regelgeving aan te passen om ook grensoverschrijdend transport van CO2 mogelijk te maken, aldus het ontwerp-Klimaatakkoord.

 

Eerdere onderzoeken in verband met CCS

De Gasunie en EBN hebben in 2017 in opdracht van het (toenmalige) Ministerie van Economische Zaken een verkennende studie uitgevoerd naar de mogelijkheden van CO2-opslag in Nederland, in het bijzonder de mogelijkheden van CO2-opslag in lege gasvelden in de Noordzee. Daaraan wordt ook in het ontwerp-Klimaatakkoord gerefereerd.

 

Aandachtspunt bij CCS is uiteraard de veiligheid en het kostentechnisch kunnen realiseren daarvan.

 

Dit rapport geeft aan dat CO2-opslag in lege gasvelden onder het Nederlandse deel van het continentaal plat opslagpotentieel heeft, mede gezien de gunstige karakteristieken van de lege gasvelden voor dergelijke opslag. De opstellers van dit rapport geven aan dat door jarenlange gaswinning er veel bekend is over de lokale geologie en fysische eigenschappen van de opslaglocatie en het afsluitende gesteente. De gasvelden hebben bewezen dat de geologische omstandigheden zo zijn dat gassen (en vloeistoffen) miljoenen jaren in de betrokken opslaglocatie gevangen zijn gebleven, hetgeen ook noodzakelijk is bij permanente opslag van CO2. Een ander voordeel betreft mogelijk hergebruik van bestaande infrastructuur en van andere (vanwege de gaswinning) aanwezige installaties, hetgeen overigens nog wel nader onderzoek vergt. Verder wordt terecht aangegeven dat een kleiner aandeel van industriële bedrijven het grootste deel van de CO2-emissies veroorzaken en het merendeel van deze bedrijven zijn geconcentreerd in of nabij de havengebieden, waardoor de te overbruggen afstand van land naar de mogelijke opslaglocatie relatief klein is.

 

Er wordt (onder andere) aanbevolen om de geschiktheid van lege gasvelden die beschikbaar komen nader te onderzoeken, welk onderzoek nu dus in gang wordt gezet. Ook wordt aanbevolen te bezien of de eisen omtrent monitoring bij CO2-opslag meer op maat te maken zijn voor de Nederlandse situatie, nu de huidige regeling eisen stelt die voortvloeien uit de opslag in aquifers. Dergelijke (diep zoutwatervoerende) aquifers zijn echter in Nederland niet geïdentificeerd. Vergeleken bij lege gasvelden zou er volgens de opstellers van dit rapport bij aquifers weinig (geologische en technische) informatie voorhanden zijn wat relevant is voor de risicobeoordeling na sluiting.

 

Wettelijke regelingen

Om CCS op zee mogelijk te maken zijn de afgelopen jaren diverse internationale en nationale regelingen aangepast. De belangrijkste regelingen die CO2-opslag in de zeebodem en CO2-uitvoer mogelijk maken en reguleren zijn het UNCLOS-Verdrag, het London-Protocol en de Europese CCS-Richtlijn betreffende geologische opslag van CO2 (2009/31), zoals (sinds 2011) geïmplementeerd in de Mijnbouwwet.

 

Het UNCLOS-Verdrag geeft het internationaalrechtelijk kader voor het gebruik van de zee inclusief de zeebodem. In de territoriale zee geniet de kuststaat soevereine rechten en mag de kuststaat de wateren en bodem exploiteren zolang de rechten van de andere gebruikers van deze wateren worden gerespecteerd. In de aansluitende exclusieve economische zone geldt geen volledige soevereiniteit en rechtsmacht, maar kent het UNCLOS-verdrag aan de kuststaat wel rechten toe die betrekking hebben op de exploitatie van de zeebodem en het ontplooien van economische activiteiten. Het UNCLOS-verdrag geeft de kuststaat onder andere het exclusieve recht om kunstmatige eilanden en installaties aan te leggen. Het opslaan van stoffen in de zeebodem wordt niet met zoveel woorden genoemd; het is te betogen dat dit wel valt onder de in het UNCLOS-verdrag genoemde activiteiten. Het London-Protocol en het OSPAR-Verdrag laten CO2-opslag op zee en CO2-uitvoer expliciet toe.

 

CO2-opslag in de zeebodem is in Nederland met een vergunning onder de Mijnbouwwet toegestaan. In de Mijnbouwwet is de CCS-Richtlijn in 2011 geïmplementeerd. De CCS-Richtlijn maakt de ondergrondse opslag en het transport van CO2 binnen het grondgebied (inclusief de exclusieve economische zone en het continentaal plat) mogelijk en refereert daarbij ook aan internationale verplichtingen, zoals OSPAR Decision 2007/2 on the storage of carbon dioxide streams in geological formations. OSPAR Decision 2007/2 bevat regels voor permanente opslag van CO2 en geeft aan dat dergelijke opslag zonder vergunning verboden is. OSPAR Decision verwijst verder naar Guidelines for Risk Assessment and Management of Storage of CO2 Streams in Geological Formations, die regelmatig worden aangepast. De Guideline focust op een veilige ondergrondse opslag voor mens en het (marine) milieu zowel tijdens injectie als na sluiting van de opslaglocatie.

 

In feite ligt de wettelijke regeling klaar om CCS succesvol te maken, zij het dat het aspect financiële zekerheid tijdens de exploratiefase en de aansprakelijkheid na sluiting in ieder geval een aandachtspunt vormen.

 

Financiële zekerheid en aansprakelijkheid bij CCS

De Mijnbouwwet kent een vergunningplicht voor de opslag van CO2.  De Mijnbouwwet, het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling bevatten veel voorschriften waaraan een vergunningsaanvraag moet voldoen en hoe de uitvoering van de activiteit en het toezicht daarop is gereguleerd. Een deel van deze voorschriften hebben betrekking op risicobeheer en milieubescherming. Verder geldt er voor de vergunninghouder een algemene zorgplicht om die maatregelen te nemen die redelijkerwijs genomen kunnen worden om nadelige gevolgen voor mens en milieu te voorkomen dan wel te beperken. Voor het permanent opslaan van CO2 gelden diverse aanvullende voorschriften zoals een strenge monitoringsplicht.

 

Een opslagvergunning geldt zolang deze niet is ingetrokken en wordt overigens wel regelmatig geactualiseerd. De Minister trekt de opslagvergunning, bijvoorbeeld op verzoek van de vergunninghouder, in, indien duidelijk is dat de CO2 permanent ingesloten blijft, de injectiefaciliteiten zijn verwijderd en de locatie is afgesloten en tenminste 20 jaren verstreken zijn of zoveel eerder als de Minister verantwoord acht. Dit oordeel van de Minister is relevant, nu de Minister na het intrekken van deze opslagvergunning belast is met de monitoring en het treffen van corrigerende en eventuele herstelmaatregelen bij milieuschade. De Minister is verplicht de kosten daarvan te verhalen op de voormalige vergunninghouder voor het permanent opslaan van CO2.

 

Om te borgen dat de vergunninghouder aan zijn verplichtingen kan voldoen, moet er financiële zekerheid worden verstrekt. De financiële zekerheid moet zijn gesteld vóór aanvang van de injectie van de CO2 en wordt per jaar vastgesteld en door de Minister goedgekeurd. De financiële zekerheid wordt in een vergunningvoorschrift geborgd en wordt vastgesteld aan de hand van een aantal in het Mijnbouwbesluit geduide kostenposten.

 

Zo wordt de hoogte van de financiële zekerheid bepaald aan de hand van een raming van de kosten van verwerving van broeikasgasemissierechten (bij onverhoopte lekkage), raming van de kosten van uitvoering van het risicobeheerplan gedurende twee jaar, raming van eventuele corrigerende maatregelen en de kosten van uitvoering van het monitoringsplan tijdens injectie en uitgaande van intrekking van de vergunning 20 jaren na afsluiting. Tot slot moet ook de raming van de financiële bijdrage van het afsluitplan en de voorziene kosten na het intrekken van de opslagvergunning zoals in ieder geval de monitoringskosten van 30 jaren na intrekking van de opslagvergunning in de financiële zekerheid worden meegenomen.

 

De aanvrager en de Minister die de vergunning verleent zullen daarover vooroverleg plegen en er lijkt zeker ruimte te zijn om de mate van risico's, die bij lege gasvelden gering zouden zijn, te kunnen verdisconteren.

3-1-2019

Omgevingsrecht; Bestuursrecht

 

 

 

 

 

1043

 
 

 

Oorspronkelijke auteur

 

Auteur

Eveline Sillevis Smitt; Jelle Kuijer

Co-auteurs

Eveline Sillevis Smitt|581bc64c-05d9-4987-a1e4-da8334f50b31;Jelle Kuijer|df5b0cb5-acfe-40a2-92b1-362c7ea5ca3d

​Juridisch advies of meer informatie? 

Heeft u vragen naar aanleiding van dit blog? Neem dan contact op met Eveline Sillevis Smitt of Jelle Kuijer.