AKD verdiept: mogen waterschappen breder kijken dan waterstaatkundige belangen?

26 september 2016 | Blog

Het beoordelingskader waarvan een waterschapsbestuur gebruik dient te maken bij het beslissen over watervergunningen is al langere tijd onderwerp van discussie. Gelet op het functionele karakter van de waterschappen en de wettelijke doelstellingen, is niet evident dat ook andere dan waterstaatkundige belangen bij de besluitvorming worden betrokken. In dit blog wordt vooruitgeblikt op de ruimte die waterschapsbesturen in dat verband zullen hebben onder het regime van de Omgevingswet.

Brede kijk
Wanneer een waterschapsbestuur een aanvraag beoordeelt voor een vergunning voor het realiseren van een steiger, mag daarbij dan betrokken worden of de aanvraag wel rechthebbende is op het aangrenzende perceel? In 2013 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van niet: bij de besluitvorming op grond van de Waterwet mag slechts rekening worden gehouden met waterstaatkundige belangen. Er stond dan ook niets in de weg aan de verlening van een watervergunning aan iemand die geen opstalhouder is; het waterschapsbestuur mocht zelfs geen acht slaan op de belangen van de gebruiker, eigenaar of opstalhouder van het aangrenzende erf (ABRvS 14 augustus 2013, AB 2013/318 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick).

Met deze uitspraak is een einde gemaakt aan de zogenaamde 'brede kijk' in het waterbeheer. Op grond hiervan mochten waterschappen bij hun besluitvorming in het waterspoor rekening houden met andere dan waterstaatkundige belangen, waaronder natuur, milieu en ruimtelijke ordening. Een watervergunning mag nu alleen nog maar geweigerd worden als de activiteit niet verenigbaar is met de doelstellingen die in de wet worden genoemd. Het gaat daarbij om de voorkoming en beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

De soep wordt overigens niet steeds zo heet gegeten. Bij die maatschappelijke functies kan het namelijk ook gaan om bijvoorbeeld recreatie, zodat een vergunning soms ook wegens niet puur waterstaatkundige belangen moet worden geweigerd (ABRvS 25 juni 2014, AB 2014/351 m.nt. H.F.M.W. van Rijswick). Verder zijn er aanknopingspunten dat in de Afdelingsjurisprudentie sprake is van zelfs een terugkeer naar de brede kijk (zie de waterrechtkroniek van J.J.H. van Kempen (M en R 2016/89) met een bespreking van onder meer ABRvS8 juli 2015, K1ECLI:NL:RVS:2015:2154). De vraag is hoe dan ook hoe dat straks zit onder de Omgevingswet.

Zelfde werkwijze
Het stelsel van de Omgevingswet komt voor waterschappen in grote lijnen overeen met het huidige. Zij kunnen straks in hun waterschapsverordening - thans bekend als de keur- regels gaan stellen, waarbij kan worden uitgegaan van absolute verboden, al dan niet in combinatie met de mogelijkheid om dit verbod op te heffen door het verlenen van een omgevingsvergunning. Het uitgangspunt is dat een en ander gelet op het functionele karakter van het waterschap  (nog steeds) geen betrekking mag hebben op de gehele fysieke leefomgeving, maar alleen op het watersysteem binnen het beheergebied. In de wetsgeschiedenis is verder het volgende opgenomen:

"Wat betreft de waterschapsverordening (vergunningplichtige activiteiten op grond van artikel 5.3) wordt er in dit verband op gewezen dat naar huidig recht op basis van artikel 6.13 in samenhang met artikel 6.21 van de Waterwet op een aanvraag om vergunning voor de hier bedoelde activiteiten het toetsingskader van de Waterwet van toepassing is. Met de verschuiving bij dit wetsvoorstel van het toetsingskader naar de waterschapsverordening zelf, wordt voor alle vergunningplichten die op decentraal niveau in een verordening zijn opgenomen dezelfde systematiek gehanteerd."

In samenhang bezien volgt hieruit dat de wetgever niet heeft beoogd dat waterschappen zich maar allerlei belangen gaan aantrekken.

Andere belangen?
Anderzijds zijn de doelstellingen van de Omgevingswet veel ruimer geformuleerd dan die van de Waterwet. Naast het bereiken van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, gaat het daarbij om het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Los van de vraag of het Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving (helemaal) in overeenstemming is met de wet, heeft dit er in ieder geval onder meer toe geleid dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor bijvoorbeeld een wateractiviteit binnen een beschermingszone ten aanzien van een nat (Rijks)waterstaatswerk, ook niet-waterstaatkundige belangen een rol mogen gaan spelen. De vergunning kan onder meer geweigerd worden als dit nodig is om de veiligheid te waarborgen of de gezondheid en het milieu te beschermen (artikelen 8.69 lid 2 en 8.76 Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving). Als een dergelijke vergunning (toch) wordt verleend, kunnen daaraan (monumentenzorg)voorschriften worden verbonden met het oog op het behoud van het cultureel erfgoed (artikelen 8.77, 8.67 en 8.72 lid 3).

Op grond van dit alles is niet uitgesloten dat ook bij het vaststellen van de decentrale waterschapsverordening mag worden uitgegaan van een bredere kijk. Dit vergt van waterschappen dan wel een zorgvuldige voorbereiding, omdat het functionele karakter van het waterschap en de Omgevingswetdoelstellingen uiteindelijk wel beperkingen meebrengen. Het is juridisch in elk geval gevaarlijk om bij een individuele aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit zomaar buiten de waterstaatkundige lijnen te zwemmen.

Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de waterschapsbesturen of de Omgevingswet? Neem dan contact op met gespecialiseerd advocaat Hugo Doornhof. 

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven